尽管温州民办教育综合改革在政策设计、重视程度、推广力度等方面都有所突破，并初步取得了一些成效。但是，这场由地方发起的“摸着石头过河”的改革在推进过程中也遇到了前所未有的难题，而且有些难题并非教育一个部门、也并非温州一个地方能够解决。正如接受中国经济时报记者采访的一些教育人士所呼吁的——这场改革如果没有更高层次的顶层设计，如果没有从国家层面形成共识，如果不涉及深水区和攻坚区，将极有可能影响最终成效。

各有各的侧重点和难点

记者在采访中发现，温州各界虽然对民办教育改革的相关政策和举措较为赞同，但是对政策的落实和改革的最终取向仍有担忧，因而导致不少人处于观望状态。

在接受中国经济时报记者采访时，瑞安市教育局中教科科长黄国铭表示，从目前推进情况来看，他们的改革难点主要表现在以下三个方面：一是还没有真正形成改革合力，教育部门参与多，其他部门参与少，对政策管理和落实还有差距。二是低、小、散问题突出，特别是学前教育，规模小，达不到要求。三是有些民办学校对改革信心不足，教师社保要学校先垫付再改革，有人担心自己白白交了保险得不到钱。

而乐清市教育局副局长连明认为，乐清面临的主要困难：首先是有些政策还在出台中，如社保在落实中存在问题，温州已统筹了，乐清还没统筹。二是学校自身规范化方面还有待完善，比如社保、财务规范等。三是不少人对改革信心不足，刚开始大家很有积极性，后来也有打退堂鼓的，担心改革不明朗。

“我们在其他方面或许好改一些，最难就是教师社保问题。”连明说。

对于连明所说的难题，乐清市教育协会秘书长陈坚也表达了类似看法：“改革难点首先表现在部门协调难，这场改革不是靠教育系统就能推动的。此外，社保问题也难解决。外地教师，如果按事业单位，要补差额，时间长的话，可能要补十几年的社保，个人及单位至少要补几万元，这块该怎么补？人家愿不愿意缴纳，这都需要考虑。”

在陈坚看来，改革的核心问题是稳定教师队伍。就拿社保来说，如果按事业社保，到60岁退休，一位教师可以拿到2000元，如果按企业保，平均只能拿1200元，这两者相差很大。

谈到改革推进的艰难，苍南县教育局民办教育办公室主任王大爱更是深有感触：“我们主要还是落实市里‘1＋14’文件，但是很多政策层面的东西，尤其是突破性的做法很难落到点上，总会遇到这样那样的困难，一路走来步履维艰。”

王大爱还就此举了几个例子。

先以两个民办幼儿园土地行政划拨为例。王大爱告诉记者，刚开始很多部门沟通比较难，不同意把土地划拨给幼儿园，因为一亩土地至少能卖几十万，几十亩土地卖出去就是几千万的收入，可是划拨以后收入没了，这对一些部门来说压力是非常大的。好在领导很有眼光，觉得改革必须要有破冰之旅，要有一个好的起点，而且这个好的起点，实际上就是招商引资，让所有的民间资本看到苍南的民办教育改革是有决心的，扶植力度是非常大的。

“土地划拨政策步子迈出去，比给民办学校奖励几百万影响更大，一年给民办学校奖励200万，也就200万，说不定什么时候财政断粮了，政策就会缩水。而土地优惠政策让很多人看到了民办教育改革的春天真正到来。”王大爱说。

再以民办学校融资为例。王大爱对本报记者说，根据相关法律规定，学校和幼儿园的土地和基础设施并非法律认可的质押物，无法向银行提供担保，因此也就无法以此向银行申请并获得贷款，不少民办学校不得不依靠民间借贷这种融资方式，去维持学校运转。

“目前，我们一直在做这方面工作。银行方面已经表态说，质押这一块如果法院认可了，他们就没问题。但法院方面还没有最终表态，能否突破尚未可知。”王大爱说。

“不过，听说瓯海那边有用收费权做质押，是县财政给提供担保的，县财政给提供担保就无所谓质押问题了。苍南能不能在政策上找到一个合理突破的空间？政策上一旦有了突破，那所有民办学校贷款的问题就迎刃而解了。目前我们也跟法院交流了，希望寻求一种法律上认可的、可以解决的方法，让银行有所保障，银行没有保障肯定不会贷款的。那么学校也尽可能提供相关质押物，看能不能在这样一种操作模式中寻找出一条出路，一个独特的变通办法。”王大爱补充道。

前置条件：门槛是否太高？

根据温州市“1＋14”政策规定，从2011学年起，以当地同类公办学校生均教育事业费为基准，建立政府向基础教育阶段民办学校购买服务的经费投入制度。对登记为民办事业单位法人的民办学校，按当地上年度生均教育事业费标准给予一定的补助：义务教育阶段补助比例为30％至50％，学前教育、高中段教育补助比例为20％至30％，民办高校按照培养的学生人数，由财政给予15％至20％比例补助。

对此，温州市教育局副局长戚德忠向中国经济时报记者解释说，享受政府购买服务的民办学校必须有四个前提条件：登记为民办事业单位，所有教师先进行事业保险，工资不得低于同级同类公办绩效工资的70％，使用教育局确定的非营利学校的会计核算办法。同时，教师缴纳事业保险有三个前提：有教师资格证，参加人事代理，在一线岗位上。

此外，戚德忠还指出，政府购买服务不是给学校用作办学经费，而是用于教师养老保险，以此提高民办教师待遇，稳定教师队伍。财政资金超过200万元的，都要派独立董事进行监管。

对于政府购买服务的四个前置条件和教师保险的三个前提，部分接受中国经济时报记者采访的温州民办学校负责人却提出了一些疑义。有人认为条件设置太高、太苛刻，一些不符合条件的民办学校将会被挡在改革的门外；也有人认为政府购买服务比例还太低，与公办学校相比差距还很大，要适当提高比例。

2013年11月20日，瑞安市陶山镇中心幼儿园董事长林君平在接受中国经济时报记者采访时表示，教育改革试验区的政策“1＋9”、“1＋14”都很全面很科学，但实际上兑现起来有一定难度。

“首先是教师参加事业保险的三个前提：有资格证、人事代理、在一线岗位上。但是，我们的教师资格证少，持证率低，过去没去考，近两年持证人数在增多。此外，在短时间内把账都做得规范也有难度，这需要一个过程。”林君平说。而政府购买服务要等全部验收合格后才可能通过，教师事业社保的费用前期需要学校垫付。

瑞安市陶山镇中心幼儿园是浙江省一级幼儿园，也是温州和瑞安的窗口单位，2011年纳入首批改革试点。

“对于改革，起初我抱着很大希望，我感觉机会来了，近两年投入了200多万元，对幼儿园软硬件进行更新，提高教师工资待遇。但是，从目前来看还没有享受到改革的好处。”林君平说。

“改革政策出台是鼓舞人心的，大家听了都鼓掌，实施起来却有一定困难。有的政策一旦实施不了，我们就有可能被悬在空中。”2013年11月22日，乐清市育英学校校长、乐清民办教育协会会长林方秋向中国经济时报记者表达了类似的担忧。

林方秋还向记者举了他学校的例子。“我的学校是登记为民办事业单位，按理土地是行政划拨的，2013年学校扩建，需要新征40多亩地，而等了半年，落实不了，最后只好以出让的方式购买土地。现在工程都快完工了，要是等到改革政策落实，不知何时才能动工，我们可等不起。”他说。

林方秋说，“改革政策出台后，民办学校可以按事业单位参保，这新旧政策衔接也是个问题，我觉得改革流程还需要细化。譬如，我们学校外地老师180多名，本地34人，有公办的，有辞职来的，成分复杂，社保统一也有难度。如果我们民办学校过去一直按公办交社保就好了。”

浙江东方学院院长戴海东在接受中国经济时报记者采访时说，“我们学校是第一批纳入试点，2012年政府购买服务按15％比例，500多万已到位，但还不够交社保，因为2012年没有通过教育局评估。2013年是20％，800万还没有拿到手，可能已经在运作了，这800万拿过来刚好用于老师五险一金补贴。”

“但是，与公办学校比，我觉得这个补贴比例还低了一些。现在民办学校的事业社保这个钱不是政府给出的，而是学校自己交的，政府购买服务的20％主要用于教师事业社保的差额部分。实际上真正用于办学的这块经费政府还是没有钱到位的，我们很希望教师社保这个钱让财政出掉，20％拿过来补充办学经费，这样我们的日子就会好过一些。”戴海东表示。

戴海东就此举了个例子，公办的高职院校，一年财政拨款下来生均费1万多元，再加上学费收入6000多元，加上对外服务的创收，加起来一个学生可以达到2万多元，而他们学费比公办学校虽然高一点，一年收1万元，再加上政府补贴一个学生1600元，他们的生均费和学费加起来只有11600元，这就是公办与民办目前的差距。民办学校巨大的经费困难，就带来教师待遇低、办学设施建设滞后等系列问题。

此外，戴海东认为，在双轨制下，一个事业编制，一个企业编制，民办学校如果没有一个生存认同，优秀的教师不会来。“现在我们学校引进来的人才也就硕士，高层次的教授、副教授很难引进。温州应该说是已经先行一步，把教师的事业社保解决掉了，但是，所谓事业社保，还不是严格意义上的事业编制，教师的身份仍未得到与公办学校一样的认同，即使给了自收自支事业编制，这个编制也不能在外地流动，只能是地方流动，还是有局限性。”

财产合法性尚有争议

记者在采访中发现，与非营利性民办学校的登记管理情况相比，登记为企业法人、可以营利的民办学校进展却相对较慢，目前已有85所学校有意向登记为企业法人，但是始终没有迈出实质性步伐。

因为把非营利性学校改制为营利性学校，目前我国还没有规范、完整的政策，登记为企业法人的民办学校土地从行政划拨转为出让时的价格认定，以及合理回报、财产的合法性等问题还有争议。因此国家教育部期待温州这一创举，能为全国民办学校分类管理提供经验。正因为先行先试，摸着石头过河，在这场改革中温州表现得既大胆又谨慎。

瑞安龙翔高级中学董事长、瑞安市民办教育协会会长陈金林告诉记者，他的学校是报企业法人的，土地从行政划拨转为出让，土地价格参照什么标准，目前还是个未知数。有人提出按现价出让，可他的学校早在十几年前就创办了，如果按现价出让，每亩土地价格起码在120万元左右，土地出让金至少要多出1．2亿元。这就不划算，这么多年投资，土地升值部分他们得不到，无形中又增加了成本。

此外，陈金林还向记者坦陈自己的担心：登记为企业法人、可以营利的民办学校，其合理回报、财产的合法性还找不到法律依据，这是他最担心的。因为《教育法》明确规定，教育是公益事业，任何社会组织或个人不得举办营利性教育机构。

“如果大法不对这一条款进行修正，我们这些登记为企业法人的学校，如果真把学校的利润放入自己的口袋里，搞不好有一天要坐牢的。”因此，在陈金林看来，“这场改革能否成功，关键在于如何突破现行的法律、法规。这需要有更高层次的顶层配套政策。”

温邦彦对学校的产权界定问题也有一些顾虑，“我这个学校目前资产与产权还界定不清，因为学校是和企业在一起的，土地有一部分是工厂的，学校投入多少钱，目前有多少资产，产权归谁，也说不清楚。学校产权不管是投资人的，还是谁的，我想最后都是社会的。”温邦彦说。

从温邦彦的言谈中似乎表现出对民办教育的未来并不乐观，“整个民办教育现在仅仅是补充而已。你看我们办企业，开始说是补充，后来说民营企业是重要的补充，后来说是组成部分，后来说是重要的组成部分。”

瑞安市开元职业中等专业学校校长金剑说，“我是2012年报上去的，钱还没有发，但是文件已经下来了，接下来上面会来人查一下我们学校的账，验收一下。当初我是非改不可了，如果不列入事业单位，企业要求回报和利润的，政府购买服务肯定是不会给的。此外，老师的保险以及待遇也就没着落，不利于教师队伍的稳定。”

在金剑看来，纳入民办事业单位对学校应该是有好处的，对办学者自身而言可能没有利益的****化。有些民办学校不愿意纳入民办事业范围，是因为他们本身是企业的董事长，之前的投入，如果不办学校了，把地租出去也有收益，何必干这么苦的差事呢？所以他们不愿意变事业，就企业到底，变事业以后这个地是不是他的，也说不清楚，有可能被政府拿走了，这个是最根本的矛盾。

“我们学校有点特殊，是靠积累起来的，原来是租校舍、集资办学，现在法人是我，我比他们少一个顾虑，学校的资产本来就不是我的，是社会的。所以我就义无反顾地参加这个事业。”金剑说，他对自己学校纳入民办事业改革范围还有些庆幸，因为，温州民办教育如果不进行改革，肯定是死路一条。

正因为有顾虑，刚推进改革时，有些民办学校不敢拿财政的钱。王大爱向中国经济时报记者透露了这种情况。“2012年我们刚开始推进这项改革的时候，实际上我们预算了两千多万的政府购买服务，但是参与改革的19所学校中很多学校有顾虑，不敢拿财政的钱。”

学校的顾虑在哪呢？据王大爱分析，有些学校担心政策搞起来的时候很漂亮，但是到了实际操作的时候有很多壁垒，就兑现不了。后来，一再动员，8所中学，6所小学，两所幼儿园拿了购买服务共计872．8万元。

“其实民办事业费在整个教育支出中份额并不大，苍南全县2012年政府购买服务支出900多万元，而该县一年的教育支出高达数亿。”王大爱说。

（2014年1月10日 来源：中国经济时报 记者 林春霞）