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王文源:民办教育顶层制度设计之争
时间:2014-04-10    点击率:412    
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王文源
 

【内容提要】完善民办教育的顶层制度设计是破解当前民办教育发展难题不可回避的课题。民办教育的顶层制度设计之争始于20世纪90年代末期国家民办教育立法至今。贯彻实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》以来开展的新一轮民办教育顶层制度设计之争,集中在是否取消“合理回报”制度、如何推进营利性和非营利性民办学校分类管理、如何界定营利性和非营利性民办学校的边界,以及如何界定与保障民办学校非捐赠性出资人的权益。目前采取界定营利性和非营利性民办学校分类标准、完善分类的配套扶持政策和管理办法,对现有民办学校不做强行要求站队而是自愿选择是否申请分类的办法有利于改革推进和民办教育事业发展。

【主 题 词】民办教育  制度设计

【作者简介】王文源,中国民办教育协会秘书长,北京教科院民办教育研究所研究员

 

2010年7月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《规划纲要》)发布实施以来,在我国民办教育界,沉寂了十年的民办教育顶层制度设计之争再度兴起。2013年11月,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对全面深化改革的重要领域和关键环节做出了重大部署,根据十八大“深化教育领域综合改革”的总体要求,明确了教育改革的攻坚方向和重点举措。在此背景下,民办教育的制度设计与政策完善加快推进,业界围绕民办教育的顶层制度设计,即营利性与非营利性民办学校分类管理的争论愈加激烈。也许业界的争论短时间内难以平息,而制度设计者当下面临重要的选择。

一、在《民办教育促进法》制定与实施过程中的争论

民办教育是否实行营利性与非营利性分类管理问题是我国民办教育顶层制度设计的一个最基本问题。此问题的争论不是今天才有,早在1996年至2002年《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《促进法》)的立法过程中,就曾经开展广泛的讨论,各种观点激烈交锋。当时,包括教育行政部门在内的行政管理机关和部分学者主张借鉴国际惯例,实行营利和非营利分类管理;来自民办教育实践领域和多数学者主张结合中国国情和适应教育法有关规定,反对开办营利性学校,主张采取中国特色的奖励回报制度,鼓励民间办学。2002年12月28日,九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过的《促进法》“一锤定音”,放弃了营利和非营利分类管理的制度设计,而选择了“合理回报”制度。在“扶持与奖励”一章中规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”至此,民办教育的营利性和非营利性之争暂时得以平息。

2004年3月,国务院公布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《实施条例》)对于“取得合理回报的具体办法”实际上从标准到程序都做出了明确的规定。但是,十年来,当初被认为《促进法》具有中国特色的重要创新意义的“合理回报”制度实际上成为了民办教育政策的一块“鸡肋”,也有人说,“合理回报”只是一个挂在墙上的“画饼”,根本不可吃,也吃不到。不少办学者抱怨,“合理回报”制度没有落实,无法操作。一些管理者也困惑,“合理回报究竟是营利还是非营利?这不好界定,如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好出台,因为各个管理部门有各个管理部门的考虑。”[i][①]这种情况下,民办教育十年来仍然在模糊的制度政策下“摸着石头过河。”一方面,《促进法》和《实施条例》明确的对于民办教育的鼓励扶持政策没有完整地落实到位;另一方面,绝大多数民办学校的举办者虽内心期盼得到经济回报,但都在换发《民办学校办学许可证》时宣称“不要求合理回报”,成为我国民办教育的一种奇怪现象。诚然,也有一些民办学校的举办者在“不要求合理回报”的旗帜下确实也取得了不同程度的经济回报。

《促进法》和《实施条例》都明确规定的合理回报制度为何在实践中政策难以落实?问题的根源主要是以下三个方面:

第一,《促进法》和《实施条例》都模糊了民办学校的法人属性,未对民办学校的法人类型做出明确规定。2004年以后,民办学校均被登记为民办非企业单位。2004年8月,财政部制定并发布了《民间非营利组织会计制度》。自2005年1月1日起,民办学校执行《民间非营利组织会计制度》。《民间非营利组织会计制度》规定:“该组织不以营利为宗旨和目的;资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报;资源提供者不享有该组织的所有权。”这一会计制度不仅为民办学校提取合理回报设置了制度上的障碍,彻底否定了《民促法》允许合理回报的规定,实际上还通过设置享受免税资格认定的门槛,要求民办学校举办者还要放弃其投入民办学校资产的所有权。

第二,《实施条例》回避了《促进法》关于民办学校产权归属的本意,使得民办学校举办者投入民办学校的资产的属性变得模糊。《促进法》规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。……民办学校清偿上述债务后的剩余财产,按照有关法律、行政法规的规定处理。”立法者的本意是由《实施条例》将民办学校的产权认定为“举办者投入民办学校的资产属于举办者所有;民办学校中的国有资产投入部分属于国家所有;民办学校受赠的资产属于学校所有;校产的增值部分,其中国家允许合理回报的部分归举办者,其余增值部分的产权归学校所有。”[ii][②]但是,后来颁布的《实施条例》并未理会这种立法本意,《实施条例》中只对民办学校资产中的国有资产和接受的捐赠财产做出了规定,而对于举办者投入民办学校的资产和办学积累形成的校产的所有权问题未做任何规定。这就导致了民办学校的产权属性至今仍然模糊不清。

第三,《实施条例》遗留的关于要求合理回报的民办学校的税收政策至今没有出台。《实施条例》第三十八条规定:“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”其本意是,《实施条例》授权国务院财政部门、税务主管部门会同国务院教育行政部门、国务院劳动和社保部门制定对要求取得合理回报的民办学校的税收优惠政策。现实情况是,《实施条例》留给有关部门的“家庭作业”十年未交,也无人督查。重要的税收政策不明,民办学校的举办者无法做出选择。实际上,就在《实施条例》发布之前的一个月,财政部、国家税务总局就发布了《关于教育税收政策的通知》(财税[2004]39号),该《通知》对于民办学校的税收政策,以学历教育和非学历教育区分,根本没有理会民办学校的合理回报问题,至今仍然执行这一《通知》。

在民办学校合理回报和税收政策问题上,实践中已经明显表现出“条例比法大,通知又比条例大”的不正常现象。《民促法》公布后,围绕民办学校营利性和非营利性分类管理制度设计的争论表面上平息了,但在政策制定和执行过程中并未停止,“合理回报”制度实际上并未得到有关行政部门的认可。

二、在《教育规划纲要》制定与实施过程中的争论

2008年8月29日,温家宝总理主持召开国家科技教育领导小组第一次会议,审议并原则通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)制定工作方案,正式启动了《规划纲要》研究制定工作。在《规划纲要》制定过程中,在推进办学体制改革问题上,关于大力支持发展民办教育和依法管理民办教育这一宏观问题得到普遍认可,也取得广泛共识。但是,在是否实行营利性和非营利性民办学校分类管理问题上,两种观点再一次产生了激烈的交锋。

2010年7月,中共中央、国务院印发的《规划纲要》中实际上再一次做出了一种折中的选择。《规划纲要》提出:“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点。”显然,《规划纲要》没有直接否定“合理回报”制度,也未提出实行营利性和非营利性民办学校分类管理制度,而是要求通过“开展试点”来“积极探索”营利性和非营利性民办学校分类管理制度。此后,在教育部启动的国家教育综合改革试点项目中,有“两地一校”开始从不同角度、不同层面进行营利性和非营利性民办学校分类管理试点工作。上海从管理角度开展“营利性和非营利性民办学校分类管理办法”的探索,浙江省温州市从民办教育综合改革角度开展了系统的探索创新,包括“营利性和非营利性民办学校分类登记管理”的探索突破和实践创新。吉林华桥外国语学院开展的是“探索非营利性民办高校办学模式”试点。在这三个试点中,温州市的改革试点是全面的、成体系的,也是最深入、最艰难的,温州的试点在两类学校的法人登记、产权制度、合理回报、税收优惠、教师待遇、财政资助、金融服务、价格机制、会计核算和监督管理等方面均有重大突破,开展了积极的实践探索,也得到业界高度关注。这些试点,还在进行和逐步深化过程中,对试点成果做最终的结论还为时尚早,既要看其制度政策的系统性和科学性,更要看在新的政策体系下民办学校发展的成果。评价其成果的核心指标应该是:第一,社会力量参与办学和民间资金投入教育的积极性是否更高了?第二,民办学校的办学水平是否更高了(包括办学条件、教育质量、办学特色、学校成长速度和社会满意度)?第三,民办教育的行政管理和现代学校制度是否更加现代化了?

此外,这些试点已经给我们的启示至少包括:第一,需要政府统筹协调。民办学校的营利性和非营利性分类管理是民办教育改革发展的长远战略性问题,是我国民办教育的顶层制度设计大事,是一个系统性改革课题,需要相关的政府多部门参与,统一认识,做出系统设计,互相协调配合,不解决“部门各唱各调”的状况,单靠任何一个部门都不可能完成,甚至是寸步难行。第二,需要推动顶层突破。实行民办学校的营利性和非营利性分类管理不仅仅是民办教育的行政管理问题,是我国教育领域的一项重大改革,需要国家层面上在多领域对现行的相关法律、规章和政策做出适时必要的调整、协调、突破,否则,这项改革将难以实质推进、难以深化、难以推广,更不可持久。第三,需要尊重实践探索。这是一项系统、重大、复杂的改革,既需要整体规划、系统设计,更需要逐步稳步推进,重点突破,尊重实践创新,尊重发展历史与现实,把握长远方向,给未来发展和改革留有空间。第四,需要回应重大关切。从试点实践看,营利性和非营利性民办学校分类管理制度设计和政策实施,在学校法人类型、产权界定、教师保障、税收政策、举办者权益、价格机制、招生政策和营利性学校的边界等方面是改革推进的重大关切,需要国家制度政策层面做出明确回应。

2010年7月,《规划纲要》发布实施后,为促进发展民办教育,教育部同期启动制定《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》,三年多来,形成20余稿,参与文件起草的人员涉及方方面面数十人,开展的多形式专题调研、专家咨询和征求意见活动编辑全国各地各方面,文件起草过程中,指导思想、基本思路和关注的重点问题也多次调整,至今文件还在研究酝酿过程之中。同期,为了推进营利性和非营利性分类管理的实施,深化教育领域综合改革,还启动了对《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《教师法》四部法律中相关条款修订的一揽子计划。关于民办教育最重要的内容是在《教育法》和《高等教育法》中修改“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”,在《促进法》中明确“民办学校可以自主选择,登记为非营利性或者营利性法人”,同时删除“合理回报”条款。2013年下半年,国务院法制办已经将此法律一揽子修订草案向全社会公开征求意见,目前全国人大相关部门已经对此法律修订工作开展调研,调研的重点仍然是合理回报、营利性和非营利性分类管理问题。

三、当前关于分类管理争论的聚焦点

结合相关文件研制、相关法律修改和业界目前讨论的集中话题,关于民办学校的营利性和非营利性分类管理,也就是我国民办教育的顶层制度设计问题,当前争论的问题主要聚焦在以下三点:

第一,是否应当现在全面推行营利性和非营利性分类管理制度。支持者认为,这是国际通行做法,也是落实对民办教育鼓励扶持政策的前提,是激励社会捐资的基础,是办好一批高水平民办学校的必然选择,是更好地体现民办学校公益性的制度保障,是民办教育顶层制度是基本方向,也是保障非捐赠性教育投资者权益的重要制度基础和法律支撑,所以,支持者认为,应当加快法律修订,推进建立分类管理制度,完善分类管理政策。反对者认为,现在全面实行营利性和非营利性分类管理,存在法律障碍,不是《教育规划纲要》的本意,缺乏理论准备和实践基础;不符合中国目前捐资办学极少的国情和绝大多数民办学校的举办者实际上都属于要求经济回报的民办教育实情,不能简单搬用国外经验;在中国文化土壤和社会现实情况下,实行分类管理,营利性民办学校不可能获得发展的空间和社会的认可,那么全面推行分类管理的结果将是绝大多数民办学校被迫选择非营利性,从而失去分类管理的意义,此情况下,可能导致现有民办学校的举办者大量退出,也不利于鼓励吸引社会资金兴办民办学校,所以,反对者认为,应当坚持在《规划纲要》提出的“积极探索”和“试点”基础上,总结经验后再做抉择,目前应坚持完善“合理回报”制度和配套政策。

根据近期一些对于这一问题的调查和访谈情况来看,在民办学校内部,培训类的非学历民办教育机构的举办者大多数支持这一分类登记管理,学历教育的民办学校的举办者支持这一分类登记管理者为少数,但是在学校管理者层面普遍获得更高的支持。对于这一问题,专家学者“众说纷纭”,未形成普遍共识,但在行政管理部门基本形成共识,主张实行分类登记管理。

第二,是否应当取消《促进法》和《实施条例》中规定的“合理回报”制度。2012年底开始,关于修订法律的草案内容浮出水面,业内关于是否应当取消“合理回报”规定的争论一直很热。反对取消“合理回报”的一种代表性观点认为,“对于这样一个近乎‘画饼’式的制度设计,要是简单地否定它的存在的现实需要,就此终结或取消,则势必割断政策的连续性,人为制造‘短路’,不仅会让现有的民办教育投资者感到寒心,纷纷撤资或不想再投入,而且还会让那些正准备投资办学者丧失信心,裹足不前。对于那些正处于办学上升期的民办学校来说,这无疑是致命的打击,会因为失去必要的资金支持和政策依靠而濒临绝境。”[iii][③]还有学者认为,删除合理回报条款,“将引起国家民办教育的制度性崩溃。即,结果将不但不可能达到‘促进’和大量吸引民间资金举办教育的目的,而且将引起广泛的非常混乱和溃败的现象。”[iv][④]反对取消“合理回报”制度者的普遍共识是:(1)“合理回报”与非营利性质不矛盾。《促进法》和《实施条例》关于允许“合理回报”的政策都是界定为对民办学校及其出资人的“扶持与奖励”,“‘合理回报’是国家对民办学校出资人的一种鼓励、奖励措施,与允许其营利完全是两回事。”[v][⑤] “参与办学剩余分配是国家给予民办高校投资者的一种对公益事业的奖励或鼓励,而非一般的商业投资获利权利。…… 从法律意义上讲,投资者从办学结余中取得合理回报并不是营利行为。”[vi][⑥](2)实践中虽然大多数民办学校的出资人没有公开选择 “要求合理回报”,这既不是出资人的真实意愿,也不是“合理回报”制度本身行不通,而是因为一些行政部门没有全面贯彻落实《促进法》,没有依照法律要求建立民办学校的产权制度和税收优惠政策等最关键的制度政策。(3)“合理回报”是国家立法机关经过长期调研论证,通过立法程序做出的严肃立法,是符合中国国情做出的具有中国特色的重要选择,是《促进法》的核心内容、重要突破和创新,不能轻易地采取“朝令夕改”的办法,取消“合理回报”应当极为慎重。(4)投资办学具有长周期的特点,办学不同于办公司、办企业,投资民办学校不可能在短时间内取得经济回报,越是大的投资回报周期越长。一些民办学校的出资人认识到这一点,没有追求短期的经济回报,但正因为国家有允许合理回报这样的法律规定,而做出了投资,他们对未来是有回报期待的,也有对国家法律的信任。尤其一些大的投资,十年时间,甚至还是在持续投入阶段,根本还谈不上回报,也不可能有回报。此时突然取消“合理回报”,可能导致不少民办学校出资人掉进“利益归零”陷阱。结合这种实际情况,关于“合理回报”法律条款的修订应当十分慎重,充分考虑有关方面的利益诉求和本来的合法权益。

主张取消“合理回报”者的声音也似乎非常坚定。主要观点有:(1)非营利组织的界定有国际通行的衡量指标,主要是“不以营利为目的的宗旨、利润不得用于成员间的分配和分红、资产不得以任何形式转变为私有”三项,我国非营利组织的界定标准也是遵循此标准。取得经济回报的行为违背了非营利组织的基本标准,取得回报的民办学校就不能享受非营利组织的优惠政策。(2)由于“合理回报”究竟是营利性还是非营利性界定不清,导致对民办学校的许多优惠政策和管理措施无法出台,实际上阻碍了社会捐资举办民办学校的积极性和公共财政对民办学校的资助,也影响了民办教育事业的发展进步。(3)实行民办学校的营利性和非营利性分类管理,是国际通行的做法,也是我国民办教育顶层制度是基本方向,否则也不利于我国民办教育与国际私立教育实现接轨和深度合作交流。(4)取消“合理回报”对于现有民办学校的影响极小。因为,实际上,“合理回报”规定出台以来,由于没有配套的政策等多种原因,这项规定在实践中基本没有执行,在现有14万所民办学校和民办幼儿园中,已经选择要求“合理回报”的学校极少。所以,现在取消“合理回报”对现有民办学校的影响面很小。(5)实行营利性和非营利性学校分类管理,取消“合理回报”规定,是为了更好地落实对民办学校的鼓励扶持政策,在制度安排上将要更好地保障反映出资人真实意愿的自由选择权和出资人的各项合法权益。

第三,如何对民办学校进行分类。在讨论中各方都认可民办学校有不同类型,也主张在政策上应当予以分类的扶持和管理。但在如何分类上分歧不小,主要有以下几种观点:(1)“两分法”。主张“两分法”的也有不同内涵。一是分为非营利性民办学校和营利性民办学校两类。此种分法中,对于非营利性民办学校的范围又有不同观点,有的认为严格按照非营利组织的三项基本指标来区分,非营利性学校等同于捐资办学,其他不管以任何方式要求学校产权诉求和经济回报的都划入营利性学校;有的认为将捐资办学和出资不要求合理回报的学校划入非营利性学校,其他都划入营利性学校;还有的认为应将捐资办学、出资不要求回报和出资要求回报的学校均划入非营利性学校(温州的分类试点实际是这样处理的)。二是主张以学历教育和非学历教育来区分,实行不同的扶持政策和登记管理办法,目前税务部门就是这种区分。(2)“三分法”。主张结合我国民办教育实际,在非营利性学校(捐资办学)和营利性学校之间,还有“第三条道路”——公益性投资办学。此主张者认为,“第三条道路是一个特指的概念,指国家发展民办教育的一种政策选择及其导向和结果,是在所谓的营利性民办学校和非营利性民办学校之外,允许并支持介于上述二者之间的一类民办学校得到发展,以扩大民办学校发展的空间,巩固民办教育发展基础的做法。”“投资者对民办学校财产不拥有所有权,包括其自身所投入资产的所有权,但投资者享有办学结余的分配权,投资者可以根据其出资情况,在学校办学出现结余的情况下,从中取得合理回报。这种财产所有权和结余收益权相对分离的民办学校产权制度,是具有中国特色的包容性产权制度,是现实国情下促进民办教育发展的制度创新。包容性的民办学校产权制度有助于在保障民办教育公益性的前提下,满足投资者对投资收益的要求。”[vii][⑦](3)“四分法”。主张从实际出发,采取过渡性办法为将来实行营利性和非营利性分类管理奠定基础,将民办学校分为捐资举办的学校、出资不要求回报的学校、出资要求回报的学校和经营性民办学校四种类型[viii][⑧]。此主张认为,我国现有民办学校实际上有四类,在制定政策时,应尊重现实实行有区别的扶持政策和管理办法,要加大鼓励扶持力度,引导捐资办学和不要求回报的民办学校发展,允许要求回报和经营性办学。通过政策引导和实践培育,将捐资和不要求回报举办的学校往非营利性办学引导,将要求回报和经营性的学校逐步过渡到营利性学校。

四、顶层制度设计应解决的关键问题

改革开放30多年以来,民办教育虽艰难有曲折,但国家对民办教育的政策日益开放,各级政府对民办教育的重视程度日益提高,支持力度也日益加大,民办教育实践取得了令人瞩目的成就。从表1和表2的数据中可以确认,民办教育已经成为我国教育事业中不可忽视的重要力量。

表1、2001/2012年全国各级民办教育机构数及所占同级比例

 

2001年

2012年

 

机构数(所)

占比例(%)

机构数(所)

占比例(%)

总  计

5.55

8

13.99

28.4

普通本专科

89

7

707

29

普通高中

1849

12

2371

17.6

中等职业学校

999

10

2649

21

初  中

3171

5

4333

8.1

小  学

4846

1

5213

2.3

学  前

44526

40

12.46万

68.8

 

 

 

 

 

注:①不含非学历民办教育机构。②数据来源:根据教育部发展规划司《2001/2012全国教育事业发展统计报告》整理。

表2、2001/2012年全国各级民办教育在校生数及所占同级比例

 

2001年

2012年

 

在校生数

(万人)

占比例(%)

在校生数

(万人)

占比例(%)

总  计

810.00

3

3911

15

普通本专科

14.04

2

533

22

普通高中

74.51

5

235

9.5

中等职业学校

35.67

4

241

12.4

初  中

160.42

2

451

9.5

小  学

181.84

1

598

6.2

学  前

341.93

17

1853

50.3

注:①不含非学历民办教育机构。②数据来源:根据教育部发展规划司《2001/2012全国教育事业发展统计报告》整理。

从国家深化教育领域综合改革的战略部署和要求来看,民办教育应当也可能发挥更加重要的作用。总结发展的历程,民办教育发展苦难的根本问题是“制度上的顶层设计不足和政策上的系统配套不够”。在加强民办教育顶层制度设计基础上,进一步配套完善民办教育的政策,是当前深入贯彻落实十八届三中全会《决定》精神,深化教育领域综合改革,促进民办教育更好地可持续发展的重要任务。在民办教育的顶层制度设计中,是否取消“合理回报”的条款,是否全面实行营利性和非营利性分类管理,两个问题的本身是表面的现象,不是问题的本质。当前,关键要坚持民办教育改革发展的长远战略,要有长远的战略眼光和改革思维,摒弃急功近利的“鼠目寸光”认识和行为,要深入研究论证和回答以下几个具体的关键的问题:

第一,“应不应该、可不可以”让民办学校与公办学校在法人类型上“并轨”?《促进法》规定:“民办学校与公办学校具有同等的法律地位。国家保障民办学校的办学自主权。”民办学校与公办学校之间,除了举办者身份、办学经费来源、学生入学方式和办学自主权四个方面的不同,还有什么实质的区别?民办学校和公办学校在本质上同样都是培养人的机构,都是为国家培养和输送人才,同样贯彻国家的教育方针。民办学校的学生除了自费上学不同于公办学校,他们在学校的学习过程、学习内容、学习目的和毕业后的服务对象是同样的,民办学校的教师除了其薪金和福利来源不同于公办学校,他们在学校所做的工作、其工作的价值、承担的责任和义务也是同样的。那么,为什么民办学校的法人类型要区别于公办学校,民办学校教师的身份和社会保障要区别于公办学校的教师。学校“一个是事业,一个是民非”,教师“一个是干部,一个是工人”,这种制度上的分割或歧视,导致民办学校及其教师与公办学校及其教师之间,源头上就不具有同等法律地位,并带来了民办教育的一系列政策无法落实,甚至产生对民办教育的歧视,严重阻碍和影响了民办教育的发展进步。无论事业单位的改革方向和进程如何,以改革的思维,突破旧的规章,加快推进民办学校与公办学校在学校法人类型、教师身份与社会保障方面的政策“并轨”,是民办教育顶层制度设计应予重视和解决的重大问题。当然,营利性民办学校登记为企业法人,执行企业化的产权和管理制度另当别论。

第二,“应不应该、可不可以”允许社会力量以非捐赠性出资方式举办或参与举办非营利性学校。《规划纲要》提出:“鼓励出资、捐资办学,促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。”《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见【国发〔2010〕13号】》提出:“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校、中小学校、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构。修改完善《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》,落实对民办学校的人才鼓励政策和公共财政资助政策,加快制定和完善促进民办教育发展的金融、产权和社保等政策,研究建立民办学校的退出机制。”据此,可以理解为,国家同时鼓励“出资办学”和“捐资办学”,并应当采取有效措施进一步鼓励和引导民间资本通过举办或参与举办民办学校等多种方式参与发展教育事业。“出资办学”既不等同于“捐资办学”,也不等同于“投资办学”(投资办学即开办“营利性学校”)。“非营利性学校”应不等同于“捐资办学”。那么,民间资金应当可以以“出资”方式举办或参与举办非营利性学校。与以“捐资”方式举办的非营利性学校的区别是,以“出资”方式举办的非营利学校的出资人拥有对其出资部分所形成的学校资产的所有权。在维护民办学校完整的法人财产权的前提下,出资人对其原始出资部分形成的资产拥有处置权,可以转让、继承和赠与。

诚然,如果我们的回答是“不可以、不应该”,结果就是非营利性学校等同于“捐资办学”,有产权诉求的举办者和出资人的唯一选择就是“营利性学校”。

第三,“应不应该、可不可以”允许非营利性学校的举办者和出资人从办学结余中取得经济收益。如前所述,《促进法》及其实施条例的有关规定对此问题的肯定回答是无疑的。问题是在目前进行的分类管理制度设计和法律修订进行中,无论对出资人这种经济上的收益冠之以什么名称,有“合理回报”、“结余分配”、“合理补偿”、“经济收益”、“奖励”等多种名称,关键是“是否要将参与了办学结余的分配或取得了合理回报的举办者和出资人所举办的学校都归入营利性民办学校的范畴”,还是允许在非营利性民办学校范畴内建立对出资人的奖励制度。也就是在分类管理制度设计中,要结合实践和未来趋势,在产权和办学结余处理问题上,明确界定非营利性学校与营利性学校的范围。在这一界定中,不能简单地将出资人有产权诉求和经济收益诉求的民办学校一概排除出非营利性学校范围。

第四,“应不应该、可不可以”明确划定营利性学校在各级各类教育中准入的边界。在试点工作和分类管理制度设计过程中,这个问题都不可回避,但似乎没有引起足够的重视,没有开展深入的研究论证。目前,对于非学历教育领域民办培训教育机构允许营利性学校准入基本没有分歧。对于在学前教育和职业教育领域允许举办营利性学校分歧也不大。但是,对于在义务教育阶段和本科以上层次教育领域是否应该向营利性学校开放问题分歧比较大。从不同层次类别的教育属性和当前供需关系出发,营利性学校的准入应当设置一定的禁区、划清边界或建立特别审批程序,不宜全面开放。也就是,义务教育阶段和本科以上层次教育目前不宜举办营利性学校。如果作为试点,可以建立特殊的审批程序,允许少量的试点学校在获得特别许可的前提下开展试点探索。

如果对上述四个问题能够做出正确回答和合理制度安排,将有利于进一步鼓励和吸引民间资金进入教育领域,进一步调动社会力量兴办各级教育事业的积极性;将有利于激发民办教育的活力,促进民办教育更好、更快、更优质地发展;民办教育在未来的发展中将能够更充分地发挥其体制机制的优势和活力,为深化我国教育领域综合改革提供不竭的助力,为实现我们建设人力资源强国的目标发挥应有的作用。这也应当是民办教育顶层制度设计之重任所在。

五、讨论

鉴于目前民办教育分类管理的顶层制度设计分歧较大,认识不一,民办教育已经有30多年的实践基础,且涉及面广、类型复杂、各地差异极大。营利性和非营利性分类管理的理论准备、法律基础和政策配套都还不够充分。营利性和非营利性民办学校分类管理的国家试点工作尚在进行之中。如果说民办教育的改革目前也是“只有进行时没有完成时”,我们各级政府应当本着依法行政、依法治教、转变职能的要求,尊重民办教育的发展历史和现实、尊重民办学校的实践和地方创新。坚持“积极探索”的原则稳步推进营利性和非营利性民办学校的分类管理。我们在顶层制度设计的基本思路上,可以暂不对现有的所有民办学校进行分类,不必要求所有民办学校都立即做出营利性或非营利性的归队选择。但应从国家制度层面制定营利性和非营利性民办学校的界定标准,并着力在两类学校的鼓励扶持政策和管理办法上建立起完整的配套办法。鼓励各地在执行国家标准、基本政策和办法的前提下,结合各自实际创新实践。所有新建民办学校要明确做出“营利性或非营利性”的选择,并依照新的办法进行扶持和监督管理。原有民办学校可以对照新的制度办法,自愿向审批机关申请,自主选择营利性或非营利性学校,也可以选择维持现行运行模式,继续实践。这样的思路,可能有利于降低制度调整的成本和风险,减少阻力,有利于在改革实践中总结经验,不断完善,不断规范,有利于保持民办教育整体的稳定,调动举办者参与改革的积极性,同时也有利于保护现有民办学校举办者的合法权益。为制度完善留出空间,也给民办教育改革发展留足空间,应该是与深化教育领域综合改革相向而行的选择。

 

 


注释与参考文献:

[i][①] http://www.jyb.cn/china/gnxw/201003/t20100302_343243.html

[ii][②] 全国人大教科文卫委员会教育室编:《民办教育促进法学习宣传讲话》,中国青年出版社,2003年3月第1版,P24

[iii][③] 王康艺:《关于民办教育促进法修订问题的意见和建议》,2014.3

[iv][④] 张铁明:《删去“合理回报”条款,非白即黑的选择将引起我国民办教育的制度性崩溃》,2014.2

[v][⑤] 侯小娟:《谈民办学校合理回报问题》,人民网2003年4月7日

[vi][⑥] 潘懋元等:《论民办高校的公益性与营利性》,《教育研究》2013年第3期,P31

[vii][⑦] 别敦荣:《论民办教育发展的第三条道路》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2012年第3期

[viii][⑧] 在研究起草《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》文件的中期,就是以这种思路为指导开展工作。